트럼프 2기 출범, 그리고 한미 외교안보 이슈
트럼프 대통령은 절치부심 끝에 백악관 재입성을 눈앞에 두고 있습니다. 트럼프 2기 정부가 출범하면서 국제사회 전반에 새로운 변화를 몰고 올 것은 자명하며, 트럼프 정부의 포지션에 따라 외교 및 안보 분야에도 새로운 과제들이 등장할 것으로 보입니다. 한국은 지정학적으로 북한 문제 및 대중국 무역 문제와 밀접한 관련이 있는 국가로서 명확한 목표를 가지고 급변하는 정세에 대응할 필요가 있습니다. 아래에서는 앞으로 4년 간 트럼프 2기 정부의 외교안보 어젠다를 한반도 중심으로 전망해보겠습니다. 1. 트럼프 1기 외교 주요 이슈2. 트럼프 2기 초기 외교 공세3. 한미 간 줄다리기 게임4. 한반도 주변 A급 변수: 미중∙미러 관계5. 시사점 1. 트럼프 1기 외교 주요 이슈 먼저 지난 트럼프1기에는 과연 어떤 일들이 있었는지 간략하게 되돌아보겠습니다. 이를 위해 미 국내외 주요 언론, 전문잡지, 연구기관 등이 공통적으로 비중 있게 다루었던 트럼프1.0 정부의 주요 이슈 20개를 추려보았습니다(New York Times, Wall Street Journal, Foreign Affairs, Council on Foreign Relations, International Institute of Strategic Studies(영), Institut Francaise des Relations Internationales(프) 등 참고). 트럼프 1기 정부의 최대 관심사항은 중동 이슈였습니다. ① 유엔안보리 상임이사국(P5)+독일과 이란 간의 핵합의(JCPOA) 탈퇴, ② 이란의 사실상 2인자인 최정예부대 사령관 솔레이마니 드론 살해, ③ 시리아 주둔 미군 철수, ④ 이란∙시리아 등 이슬람 7개국 국민 한시적 입국금지, ⑤ 이스라엘과 UAE∙바레인∙모로코∙수단 간 외교관계수립(아브라함협정), ⑥ 미국대사관을 기독교∙이슬람교∙유대교 공동 성지인 예루살렘으로 이전, ⑦ 이스라엘에 대한 편견을 이유로 유엔인권이사회 탈퇴, ⑧ 반체제 언론인 죽음을 둘러싼 국제적 비난에도 불구하고 사우디 정부에 대한 지지표명 등 중동 이슈가 8개를 차지하였습니다. 사실 우리 국내 언론에서는 크게 보도되지 않았지만, 과거와 마찬가지로 트럼프 정부에서도 중동문제가 최우선 과제였다는 점을 알 수 있습니다. 조금 과장하자면 워싱턴 외교가에는 미국 국가안보회의(NSC)가 개최될 경우 70 ~ 80%는 중동 이슈라는 말도 있습니다. 그 다음은 ① 미중 무역전쟁, ② 북미자유무역협정 개정(NAFTA ⇒ USMCA), ③ 환태평양 경제동반자협정(TPP) 탈퇴, ④ 외국 철강 및 알루미늄 관세 부과 등 통상 이슈가 4개를 차지하였습니다. 이외에는 ① NATO 등 동맹국들에 대한 방위비 증액 압력, ② 트럼프-푸틴 정상회담, ③ 미국∙일본∙인도∙호주 4국 간 전략협의체인 QUAD 출범, ④ 파리기후변화협약 탈퇴, ⑤ 세계보건기구(WHO) 탈퇴, ⑥ 미-아프간 협정, ⑦ 쿠바와의 관계 격하, 그리고 ⑧ 트럼프-김정은 정상회담(미북 정상회담) 이슈가 주요 이슈에 포함되었습니다. 위 주요 이슈 중 중국과 관련된 사항은 무역전쟁에 국한되지 않습니다. 동맹국들에 대한 방위비 증액 압박한 것, 사실상 중국을 타켓으로 하는 QUAD 출범뿐만 아니라 중국에 편향되었다는 이유로 세계보건기구(WHO)를 탈퇴한 것, 미국-북한 정상회담을 진행한 것도 모두 중국과 직간접적으로 관련된 사항들입니다. 한반도 문제와 직접 관련된 이슈로는 동맹국들에 대한 방위비 압박, 외국철강 및 알루미늄 관세 부과 그리고 미국-북한 정상회담이 있었습니다. 특히 미국-북한 정상회담은 현직 미 대통령으로서는 처음이었고, 판문점을 방문하였다는 점에서 전 세계가 주목했던 사안이었습니다. 트럼프 1기 당시와 현재를 비교해볼 때, 러시아의 우크라이나 침공, 팔레스타인 사태, 그리고 시리아 정권 교체 등 국제 정세에 주요한 변화가 있었으나, 큰 틀은 전반적으로 유지되고 있다는 점에서 트럼프 2기 외교 역시 1기 때와 같은 방향으로 전개될 것으로 보입니다. 그럼에도 불구하고 트럼프 대통령을 예측하기가 쉽지 않기에 섣불리 경계를 늦출 수 없는 상황입니다. 캐나다를 미국의 51번째 주로 편입하겠다, 파나마 운하의 운영권을 가져오겠다, 그린란드를 구입하겠다는 등 예기치 못한 발언들을 단순히 레토릭(Rhetoric)으로만 치부하고 넘어가기에는 석연치 가 않습니다. 세계가 이미 트럼프1기를 경험했음에도 불구하고 각국 정부 및 기업들은 8년 전보다 더 긴장하고 있습니다. 무엇보다 트럼프 1기 정부 출범 시에는 주요 각료들과 공화당 지도부가 전통적인 공화당 주류로서 brake 역할을 할 수 있었으나, 이번 2기 인선을 보면 오히려 트럼프 정책의 accelerator 역할을 할 것으로 보이기에 정책 수립 및 집행의 속도∙강도가 이전과는 큰 차이가 있을 것으로 예상됩니다. 2. 트럼프 2기 초기 외교 공세 트럼프 2기 초기에는 무엇보다 우크라이나전 종식을 추진하여 성과를 내고자 할 것이며 이스라엘의 이익을 해치지 않는 범위내에서 팔레스타인 휴전을 이끌어내고자 내고자 할 것입니다. 분쟁 당사국들의 충분한 동의가 없더라도 어떻게든 봉합하는 수준으로 끝낼 수도 있겠습니다. 중국에 대해서는 무역적자를 두고 관세로 포문을 연 뒤, 서방권을 동원하여 공급망 배제, 핵심 기술 수출규제 등의 방식으로 다각도로 반도체∙AI∙양자컴퓨팅 등과 관련한 중국의 기술 굴기를 막으려 할 것입니다. 중국 문제에 한해서는 트럼프 대통령보다 더욱 강경한 각료들이 적지 않습니다. NATO∙한국∙일본 등 동맹국들에 대해서도 관세폭탄을 협상수단(Bargaining chip)으로 하여 방위비 증액을 압박할 것이며, 동맹국이라고 해서 프리미엄을 기대하기는 쉽지 않을 것으로 보입니다. 트럼프 대통령에게 있어 동맹은 동맹이고, 협상은 협상이기 때문입니다. 이외 미국의 핵심 이익(vital national interest)과 무관한 지역과 이슈에 대해서는 개입을 최소화할 가능성이 높습니다. 대규모 인도주의적 위기가 발생하지 않는 한 미국이 권위주의∙인권 문제 등을 이유로 타 지역의 문제에 개입하는 일은 거의 없을 것으로 보입니다. 1기 초기부터 트럼프 대통령은 미국의 가치를 타국에 강요할 일은 없을 것이라고 공언했던 점을 고려할 때, 2기 정부도 크게 달라지지 않을 것으로 보입니다. 3. 한미 간 줄다리기 게임 트럼프 2기 정부 출범이 한미관계와 한반도에 미칠 영향도 만만치 않습니다. 지금 당장 해법을 마련하기는 어렵지만 사전에 민감한 이슈를 짚어볼 필요가 있습니다. 첫째, 방위비 분담입니다. 지난 해 10월 한미 양국은 2026년 방위비 분담금에 관하여 10억 달러를 약간 상회하는 규모(한화로 1조 5192원)로 합의하였습니다. 그러나 트럼프 대통령은 지난 임기 중에는 50억 달러를, 그리고 이번 캠페인 기간 중에는 한국을 ‘Money Machine’으로 부르며 100억 달러를 언급하기도 하였습니다. 다행히도 미국이 재협상을 요구하더라도 같은 처지인 NATO 회원국에 비해서는 상대적으로 유리한 측면이 있습니다. 지난 해 대선 직후 마르크 뤼터(Mark Rutte) NATO사무총장은 급히 트럼프 대통령을 방문하여, 유럽 회원국의 방위비 지출을 늘리겠다고 공언했습니다. 그런데 대다수의 NATO회원국의 경우 냉전 종식 이후 GDP의 1%대 지출을 유지해온 반면 한국은GDP의 2.5% 이상을 방위비로 지출해 왔던 점을 고려할 때 NATO회원국과 비슷한 수준으로 증액을 요구하는 것은 공평하지 않을 것입니다. 둘째, 주한미군 감축입니다. 트럼프 대통령은 1987년에도 자비로 New York Times에 광고를 실어 ‘사우디와 일본 같이 잘사는 국가들을 왜 미국이 막대한 예산을 지출하여 보호해야 하느냐’ 라는 주장을 하였고, 이러한 입장을 40년 동안 일관되게 유지하여 왔습니다. 트럼프 1기 중에도 주변의 만류로 추진되지 못하였지만 주한미군 철수를 거론한 적이 있었는데, 이후 바이든 정부가 국방수권법에서 주한미군을 28,500명으로 유지하는 것으로 못박았습니다. 그러나 이번에는 다소 다른 분위기가 전해지고 있습니다. 이번에 대북특사로 임명된 리처드 그레넬(Richard Grenell) 전 독일대사는 트럼프 대통령의 신임을 받고 있어 2기 정부에서 주요한 역할을 수행할 것으로 예상됩니다. 향후 북한 이슈를 넘어 한반도 정세에 영향을 미칠 수 있는 인물인데, 독일 대사 시절 방위비 문제로 메르켈 정부와 마찰을 빚었으며, 이후 주독미군 9500명을 감축하는 ‘실적’을 올린 바 있습니다. 셋째, 주한미군의 임무 또는 역할 문제입니다. 트럼프 대통령은 28,500명의 미군이 오로지 북한의 도발을 막기 위해 남한에 발이 묶이는 것은 가성비가 낮다고 보고 있습니다. 사실 이러한 문제는 2000년대 초반부터 워싱턴에서 종종 제기되었던 사항입니다. 예를 들어, 주한미군이 필요 시 한반도를 벗어나 다른 지역에서 임무를 수행할 수 있어야 한다는 전략적 유연성(strategic flexibility) 문제가 있습니다. 한국 정부는 한국과 무관한 외교 분쟁에 휘말리게 되는 것을 우려하여 왔는데, 앞으로는 한국 입장과 무관하게 주한미군의 역외활동 사례가 늘어날 가능성도 배제할 수 없습니다. 넷째, 미북 협상 재개입니다. 트럼프 대통령은 2018년과 2019년에 3차례에 걸쳐 북한과 정상회담을 가졌습니다. 양측이 의미 있는 타협안을 제시하지 않아 큰 성과 없이 끝났음에도 불구하고, 트럼프 대통령은 김정은 위원장에 대해 신랄한 비난을 자제하면서 심지어 ‘스마트하고 강하며……우리 둘은 잘 어울린다’ 라며 긍정적으로 언급하기도 했습니다. 현재 워싱턴 옵저버들은 시기가 문제일 뿐 미북 정상회담이 재개될 것으로 보고 있습니다. 지난 해 말 김정은 위원장은 미국에 대해 초강경 대응전략을 천명하기는 하였으나, 이는 전략적 발언으로 짐작됩니다. 다만, 아무런 성과 없이 끝났던 과거 정상회담 결과와 우크라이나전에 참전 중이고 러시아와의 신동맹관계 강화에 집중해야 하는 현 상황을 감안할 때 당장 협상 테이블에 앉으려 하지는 않을 것으로 보입니다. 설사 미북 정상회담이 개최된다고 하더라도 그간 북한에게 일관되게 요구해왔던 ‘완전하고 검증가능하고 돌이킬 수 없는 비핵화’(CVID: Complete, Verifiable, Irreversible Dismantlement)를 관철할 지는 미지수입니다. 북한 핵시설 및 핵 활동 동결과 미 동부까지 타격 가능한 대륙간탄도미사일(ICBM) 개발 중단을 확보하는 대가로 북한을 사실상의 핵보유국(de facto nuclear power)으로 인정하고 제재를 완화하면서 미북 양자관계를 개선하는 어정쩡한(half-baked) 방안에 합의를 할 가능성도 완전히 배제하기 어렵습니다. 그러나 이러한 과정이 Korea passing, 즉 한국정부와 충분한 협의를 거치지 않고 진행될 경우 국내에서 이를 수용하기는 어려울 것으로 보입니다. 4. 한반도 주변 A급 변수: 미중∙미러 관계 미중 관계 고대 그리스의 역사가 투키디데스는 펠로폰네소스 전쟁사에서 스파르타와 아테네를 예로 들며 패권국가와 추격국가 간의 경쟁이 격화될 경우 무력충돌로 비화될 수 있다고 하였습니다. 16~17세기 합스부르크와 오토만제국, 19~20세기 영국과 독일, 20세기 미국과 소련, 그리고 21세기 미국과 중국의 사례가 이에 해당되며, 이를 국제정치학자 그레이엄 엘리슨(Graham Allison)은 ‘투키디데스의 함정’이라고 불렀습니다. 2001년 중국이 WTO에 가입하였습니다. 미국으로서는 중국을 제도권으로 편입시켜 국제무역규정을 따르게 하는 것이 좋겠다는 계산이었습니다. 이후 중국은 일반특혜관세(GSP)의 안정적인 적용과 외국기업의 폭발적인 투자로 혜택을 보며 고성장을 이어갔습니다. 물론 서방권에서는 중국이 룰을 제대로 지키지 않는다는 불만이 나왔습니다. 미국이 중국을 변화시킨 것이 아니라 중국이 미국을 변화시켰다는 이야기도 돌았습니다. 당시 9.11 이후 대테러 전쟁에 전력을 다하던 미국은 중국의 도광양회(韜光養晦)1를 놓쳤습니다. 중국이 머지않아 미국을 경제적으로 추월할 것이라는 이야기를 쉽게 들을 수 있었고, 실제로 IMF가 발표한 구매력지수 GDP(PPP)로는 중국이 세계 1위로 올라서기도 했습니다. 뒤늦게 오바마 정부가 Pivot to Asia(아시아로 회귀)를 천명했지만 구체적인 실행으로 이어지지는 못한 측면이 있었고, 이후 2017년 트럼프 1기 정부가 들어섰을 때는 이미 중국은 G2로 자리를 잡았습니다. 트럼프 대통령은 중국과 본격적인 관세전쟁을 개시하였고 바이든 정부 역시 기술수출 규제 등으로 대중 압박을 강화했습니다. 미국 현실주의 국제정치학의 대가인 존 미어샤이머(John J. Mearsheimer) 전 시카고대 교수는 미국이 중국의 기술 발전을 늦출 수는 있으나 저지하기에는 이미 늦었다는 평가를 내리기도 하였습니다. 호주전략정책연구소(ASPI)에서 지난 20년간 64개 핵심기술에 대한 주요국들의 수준을 추적해온 결과 놀랍게도 반도체 설계, 양자컴퓨팅, AI자연언어처리, 소형위성, 원자시계 등 일부를 제외하고는 대부분의 기술연구에서 중국이 미국을 넘어서는 것으로 평가하고 있습니다. 물론 국제적으로 알려진 많은 연구기관은 미국이 중국보다 우위에 있다고 판정하고 있습니다. 또한 최근 중국이 성장률 둔화, 부동산 경기 침체, 실업률 증가 등으로 경제가 예전 같지 않자 중국은 영원히 2위에 머물 것이라는 전망도 있습니다. 미중 패권경쟁은 앞으로도 수십 년간 계속될 것입니다. 승자와 패자가 확연히 구분될 성격은 아닙니다. 미국이 고율의 관세를 부과하면 중국도 보복관세로 대응할 것이고, 미국이 기술수출을 통제한다면 중국은 핵심광물 수출통제에 나설 것이고, 미국이 환율조작국으로 공격하면 중국은 보유하고 있는 미 국채 매각에 나설 수도 있습니다.군사력 측면에서 미국이 계속 앞서 있기는 하나 중국은 군함 등 해상전력과 핵전력을 무섭게 강화해 나가고 있습니다. 미국의 공세와 중국의 반격이 이어지면서 열전(hot war)은 피하겠지만 종종 심각한 위기상황을 겪게 될 것입니다. 특히 대만, 남중국해, 동중국해 그리고 한반도는 예의 주시해야 할 4개의 발화점(flash points)이라 하겠습니다. 미러 관계미러 관계 역시 주의 깊게 지켜보아야 할 사항입니다. 트럼프 2기 외교에 있어 한 가지 새로운 패러다임이 나온다면 미러 관계가 될 가능성이 있겠습니다. 미국은 2차 세계대전 이후 패권국가로 자리를 잡은 뒤, 2위의 추격을 3위와의 공조로 대응했던 전력이 있습니다. 미소 냉전이 한창이던 70년대, 닉슨과 키신저의 대중 데탕트 외교가 그러한 예입니다. 미국은 소련을 견제하기 위해 중국을 이용하였고, 중국은 소련을 견제하기 위해 미국을 활용하였습니다. 이제 미국은 중국의 추격을 막기위해 러시아와의 관계 증진에 나설 가능성도 있습니다. 트럼프 대통령은 대선 기간 중에도 푸틴을 공격한 적이 없는데, 어쩌면 그를 위한 포석이 아닌가 싶기도 합니다. 만일 미러 관계가 개선된다면 중국∙러시아∙이란∙북한의 반서방 축도 일정 부분 약화시키는 효과를 기대할 수 있겠습니다. 미국과 러시아의 관계가 개선된다면 러시아의 신동맹인 북한의 대미 관계 개선도 힘을 얻을 것입니다. 사실 국익 앞에서는 영원한 적도 영원한 친구도 없다는 것은 국제관계의 ABC입니다. 5. 시사점 이렇듯 트럼프 2기의 외교안보 정책은 지난 1기 정부와 유사한 듯 다르게 흘러갈 것입니다. 그 과정에서 한국 또한 급변하는 국제 정세에 능동적으로 대응할 필요가 있습니다. 트럼프 대통령은 평생 협상을 해 온 사람이며, 특히 ‘스트롱맨과의 터프한 협상’을 마다하지 않는 인물입니다. 한편으로는 본인이 일단 원하는 것을 손에 쥔 다음에는 상대방이 대가로 무엇을 얻는지에 대해서는 특별히 신경을 쓰지 않는 것으로 보입니다. 앞으로 트럼프2기 중 예상되는 여러 협상에 대비하여 한국도 미국에게 무엇을 요구할지(quid pro quo)에 대해 정부와 기업, 학계가 합심하여 다방면으로 검토해야 할 것입니다. 사용된 핵연료의 재처리, 우라늄 농축에 대한 동의 요구, 양자컴퓨팅∙우주개발 공동연구, 방위산업 기술협력 등 한국이 무엇을 얻을 수 있는 것인지를 고민해야 합니다. 무엇보다 미중 패권경쟁은 지정학적으로 한국에 큰 영향을 끼치게 될 것입니다. 한국의 외교에 있어 이제 미중 패권경쟁은 상수가 되었습니다. 한국의 포지션과 관련하여, 지난 70년 넘게 한반도 안정에 기여해 온 한미동맹은 한국외교의 핵심으로 그 역할을 계속 할 것입니다. 그러나 동시에 한중관계를 원만히 관리해야 할 필요도 있습니다. 한미동맹 관계와 한중관계가 반드시 zero-sum일 필요는 없습니다. 양국 간 교역과 투자가 우리 경제에서 차지하는 비중은 설명할 필요가 없습니다. 특히 북핵문제와 관련하여 중국이 1990년대 제네바 4자회담, 2000년대 6자회담의 참가국이었음을 고려하면, 한반도 안정을 유지하고 특히 유사시를 대비하기 위해서는 중국의 협조를 확보하는 것 또한 중요한 과제라 하겠습니다. 1 자신을 드러내지 않고 때를 기다리며 실력을 기른다는 의미 법무법인(유한) 화우 GRC센터는 국회·정부·공공기관 등 각 분야에서 수년간 입법과 정책을 다루며 실력을 쌓아 온 베테랑급 전문가들이 국회의 상임위 구성에 맞춰 화우의 각 그룹에 소속되어 언제 어디서든 최상의 솔루션 을 제공하는 시스템은 화우 GRC센터의 강점이며 GRC센터가 빠르게 성장할 수 있었던 원동력입니다.